某旅行社组织了一个约200人大型团队参加境内旅游，由于旅游者人数众多，旅游团分为5辆大巴车送往某地，然后集中乘船前往旅游目的地。旅行社在5辆旅游车上，总共安排了2个导游，3个工作人员，但3个工作人员没有导游证，为旅游者提供服务。旅游团分批返程后，有部分旅游者以旅行社没有委派导游，服务不周为由，要求旅行社承担赔偿责任。旅行社认为已经委派了导游，而且导游很尽职，拒绝赔偿。旅游者向旅游主管部门投诉，要求旅行社给予经济赔偿，并要求旅游主管部门对旅行社行政处罚，因为旅游法要求旅行社组团就要委派导游。

　　一、法律规定

　　1、《旅游法》第三十六条规定，旅行社组织团队出境旅游或者组织、接待团队入境旅游，应当按照规定安排领队或者导游全程陪同。

     2、《导游人员管理条例》第二条规定，本条例所称导游人员，是指依照本条例的规定取得导游证，接受旅行社委派，为旅游者提供向导、讲解及相关旅游服务的人员。

     3、《旅行社国内旅游服务规范》10.5.2要求，旅行社应当为每辆旅游车的旅游者配备至少1名导游员。 　

二、案例分析

（一）法律法规标准的含义。上述法律法规和标准中，关于旅行社委派导游领队的规定，有些内容是明确的，有些内容尚未明确，有必要加以梳理。

1、法律已经明确的内容。《旅游法》的规定，旅行社组织入境团队旅游和出境团队旅游，必须安排全程导游和领队服务，这是法律赋予旅行社的法定义务，如果不安排导游和领队，不仅要承担民事赔偿责任，就要受到旅游主管部门的行政处罚。

2、法律尚不明确的内容。（1）入境旅游委派的全陪，是由组团社派出，还是由地接社派出，法律没有明确规定，因此可以推断，只要是入境旅游团有全程陪同即可，组团社和地接社都可以委派全陪。同时，入境旅游是否必须委派地陪，法律没有明确规定，也就是说，在入境旅游服务中，旅行社可以委派地陪，也可以不委派地陪。（2）旅行社组织出境旅游必须安排领队，至于境外旅游目的地旅行社是否安排地陪服务也不明确，只要领队能力够强，领队全陪地陪职责一肩挑也未尝不可。（3）境内旅游是否需要委派全陪，或者地陪，法律没有规定。也就是说，在旅行社的境内旅游服务中，旅行社是否委派导游（全陪或者地陪），应当由旅行社和旅游者协商解决，而不是强制旅行社必须委派导游。至于旅游行业通常认为组团就应当委派导游，是行业习惯，国家旅游局出台的行业标准也是要求每一辆旅游车安排一个导游，但这仅仅是服务规范，不具备行政强制力。当然，还有一些地方性法规规章要求境内旅游必须委派导游，就对本地区的组团社有约束力，组团社必须按照规定委派导游。

   （二）给旅游者提供服务是否为导游领队的专属服务。上述案例中旅行社的组团，除了委派了2名导游之外，另外还委派了3名工作人员为旅游者提供服务是否合适呢？由于法律尚未明确要求旅行社组织境内旅游时，必须安排导游服务，这些旅游者又属于一个团队，假如旅行社以委派工作人员而非导游协助工作为由辩解，似乎也不无道理。因为导游可以从事的服务并非为专属服务，导游可以从事的服务，并不必然推导出从事这样服务的人就是导游。而且法律也没有禁止旅行社工作人员为旅游者提供服务工作，尽管从内容上看，工作人员的服务于导游服务很相似。

   （三）旅游主管部门是否可以对旅行社组织境内旅游委派导游进行处罚。假如旅游主管部门就此对旅行社实施处罚，理由是委派了无证导游，同时对工作人员以无证带团为由进行处罚，这样的行为是否合适?我们认为，一旦旅行社提起行政诉讼，旅游主管部门必须对于旅行社的违法行为的事实承担举证责任，要对旅行社经营行为的违法性承担举证责任，还要对处罚依据承担举证责任。即旅行社委派的工作人员的确为无证导游、工作人员的确承担了导游的专属服务、且旅行社组织境内旅游未委派导游行为违法、处罚依据承担举证责任。在某中任何一个环节出了错误，就导致败诉的结果。

　　总之，上述案例中，按照无证导游带团对履行及其工作人员进行处罚，依据不足。主要因为旅行社在有导游的前提下，委派工作人员协助服务，没有违反法律强制性规定，尽管旅游主管部门的直观感觉是，旅行社的服务存在问题，但旅游主管部门要进行行政处罚，一定必须得到法律法规的明确授权，否则只能睁一只眼闭一只眼，这不是行政不作为，而是防止了行政乱作为。