五、旅游主管部门对自由执业导游的监管导游自由职业化之后，虽然执业模式有改变，但由于导游资质的获得还是旅游主管部门，对于导游的行政监管毫无疑问仍然是旅游主管部门。在监管自由执业化的导游时，旅游主管部门会遭遇前所未有的挑战和困难：

     1、监管导游的工作量大大增加。在实施自由职业之前，旅游主管部门监管的行政相对人以旅行社为主，兼顾导游，对于导游的监管，通常涵盖在对于旅行社的监管体系之中。从某种角度说，一个地区有几家旅行社，大概就有几个完全独立承担行政相对人。在实施自由职业之后，旅游主管部门监管的行政相对人转变为旅行社和导游并重，导游也成为独立的行政相对人，行政相对人数量急剧增加，但旅游主管部门的监管力量依旧，管不胜管，忙不胜忙，将是旅游主管部门监管工作的写照。

     2、监管导游的难度大大增强。监管工作量的增加，可以通过增加人手得到一定程度的缓解，但监管难度的增强，则是一个绕不过去的难题。自由执业，意味着导游的外界约束减少，导游主要以法律规范为底线，实现自我约束管理，这样的目标恐怕在近期导游管理中难以实现。当导游违反法律法规或者标准，给旅游者的合法权益造成损失，旅游者需要旅游主管部门主持调解，如果导游拒绝到现场调解，或者调解之后拒绝执行调解约定，旅游主管部门对于导游的行为没有任何约束力。一方面，旅游主管部门承担者维护旅游者合法权益的重任，另一方面又必须面对监管无力的尴尬。

     更为严重的是，由于旅游主管部门缺乏对于导游制约的有效手段和方法，导游在为旅游者提供服务时出现违法行为，必须受到行政处罚时，导游拒绝接受旅游主管部门的调查核实，也拒绝配合旅游主管部门接受行政处罚，旅游主管部门就难以对导游违法行为实施监管。同时，按照现有旅游市场经营模式推断，一旦导游自由执业化之后，在为旅游者提供向导和讲解等服务之外，只要旅游者提出，导游一定还会为旅游者提供其他服务，诸如订房、订餐、订票等一系列服务，导游本人事实上完全可能成为一家旅行社，从事包价旅游业务，旅游主管部门的监管同样是困难重重。

     3、旅游主管部门涉嫌行政不作为的风险增大。旅游主管部门涉嫌行政不作为，可能主要体现在两个方面：第一，导游拒绝旅游主管部门主持下的调解，或者不接受调解后果，在旅游者看来，就是旅游主管部门不作为。至于旅游者这个观点是否正确，还是值得商榷。第二，由于导游的不配合，旅游主管部门无法对导游违法行为实施行政处罚，这真的是涉嫌行政不作为；如果旅游主管部门主动放弃对于违法导游的行政处罚，也涉嫌行政不作为。

     4、在一定条件下旅游者合法权益保障的不确定性增多。导游自由职业化后，旅游者和导游事先明确双方的权利义务，并约定违约金。因导游服务给旅游者造成的损害，当然由导游全权承担，并且导游也应当为此承担无限责任。关键的问题是，当旅游者权益受损后，导游不愿承担或者无力承担，旅游者为了维权，必须和导游诉讼，增加了旅游者维权的成本。尤其是由于导游的服务导致旅游者重大伤亡事故的发生，即使胜诉，由于一些导游赔偿能力所限，旅游者实际获得赔偿的概率还是较低，从这个意义上说，在一些特殊情况下，旅游者合法权益的保障受到了一定的影响。

     六、顺利推进导游自由执业化的工作建议。导游自由职业化对于旅行社行业是一件大事，导游自由职业化试点工作成功与否，最为关键的是否有与之相配套的制度设计。有科学完善的配套制度设计，试点工作就会顺利有序，如果制度设计存在失误和缺陷，试点工作就难以达到预期目标。

     1、建立和完善导游自由执业化的制度建设。允许导游的自由职业本是一件好事，给导游服务市场增加了活力，但导游执业自由一定必须建立在完善的配套措施的前提下。在建立和完善的制度中，必须包括对旅游主管部门对于导游服务违规行为约束制度、对导游违法违规行为的制裁机制，严重违法违规导游的退出机制、导游人员的保障机制、导游服务公司的运行机制等。

     2、必须建立强有力的导游协会。应当参照境外导游管理经验，成立并完善导游自我约束的管理机构，即成立导游协会。导游协会既是导游的娘家，维护导游的合法权益，提升导游服务水平，也是导游的婆婆，对于导游具有绝对的权威，除了对导游违法违规服务行为不具备行政处罚权力外，可以对于违法违规的导游执业生涯具有生杀大权，使得导游协会成为管理导游行之有效的日常机构。
  
     3、必须建立导游责任保险制度。鉴于自由执业化的导游必须承担无限责任的现状，防止发生纠纷后导游没有能力赔偿情况的发生，国家应当建立导游责任保险的强制规定，通过保险制度来化解导游执业中可能承担的风险和责任。另外，是否可以借用旅行社服务质量保证金的制度，加强对导游的日常监管，也值得作进一步的研究和探讨。   

     4、引导旅游者理性消费。由于导游服务模式和法律关系的变化，这些变化和旅游者的合法权益。旅游主管部门引导旅游者理性消费过程中，要特别注重关注两个方面的内容：第一，引导旅游者在预订导游服务时，和导游或者导游提供企业签订详尽的书面服务合同，明确双方的权利义务，并约定违约责任。第二，将文明旅游内容纳入旅游服务合同中，减少旅游服务纠纷的发生。   

     5、强化对自由执业导游的监管力度。在完善监管制度的基础上，各级旅游主管部门必须加大力度，对自由执业化之后导游的违法违规服务行为、导游变相从事包价旅游服务行为实施监管，确保导游服务行为的规范性。

     6、充分发挥旅游行业协会等机制的自我管理作用。旅游行业协会，诸如导游协会等群众性团体，可以通过章程等手段，也可以借助互联网技术，引进第三方评价机制，对导游的执业行为进行约束，形成导游优胜劣汰的良好氛围。（完）