1、旅行社服务中的法律关系梳理。在上述服务案例中，存在三个法律关系：第一，游客与当地旅行社之间存在劳务合同关系，即当地旅行社为游客出境提供送关服务，在这个服务合同关系中，旅行社需要履行的合同义务，就是按照合同约定，做好游客的送关工作，从服务结果看，旅行社做到了。游客需要履行的合同义务是，向当地旅行社支付劳务费用300元。第二，游客和外地旅行社签订了旅游合同，形成了旅游合同关系。在这个服务合同中，旅行社履行的义务，就是按照约定组织游客赴港澳自由行活动，游客按照约定支付服务费用。从服务合同履行的情况看，两个旅行社都按照约定为游客提供了服务，游客实现了旅游权利，各得其所，皆大欢喜。第三，就是旅游主管部门收到的举报，属于行政法律关系。
2、关于旅行社超范围经营的举报属于行政法律关系范畴。在我国法律关系中，由民事法律关系、行政法律关系和刑事法律关系组成。在民事法律关系中，旅游主管部门遵循民不告官不究的原则，即不告不理原则，如果游客觉得自己权益受损，但又不向旅游主管部门提出维权主张，旅游主管部门就没有介入居间调解的义务，因为游客有义务保护自己的合法权益，合法权益受损后，也有义务向有关部门或者人民法院去主张。在行政法律关系和刑事法律关系中，基本原则是民不告官亦究的原则，即不告亦理原则。在日常监管中或者受理旅游投诉中，只要发现旅游经营者存在违法违规行为，有关主管部门就要主动积极介入，调查违法违规行为，查实后根据法律法规进行监管和处罚。当有人向旅游主管部门举报，只要举报中提供了初步证据，旅游主管部门就应当对举报进行调查核实，得出是非曲直的结论，然后根据不同的情况进行处理。
3、旅游主管部门监管的主要对象。根据法律法规的授权，目前旅游主管部门监管的主要对象为旅行社，而对于相关旅游企业，诸如饭店、景区的监管，更多的是程序性的监管，而不是实体性的监管，即很难给予这些企业非常具体而明确的监管，否则就有越权嫌疑、行政乱作为的嫌疑。
旅行社业务可以大致分为包价旅游业务和代办旅游业务，通常情况下，包价旅游业务被认定为旅行社的专属业务，即只有旅行社才可以开展的业务，而代办旅游业务并不是旅行社的专属业务，只要获得工商执照，任何单位和个人都可以从事这些业务，比如客房预订、机票预订等。因此，在对旅行社的监管中，旅游主管部门还是要分别不同的情况予以监管，而不能将旅行社所有业务纳入行政监管范畴。对于包价旅游业务，旅游主管部门必须严格监管，从程序到实体，全部纳入监管范畴；而对于旅行社从事的代办旅游业务，也仅仅需要程序性的监管即可，比如旅行社没有和游客签订书面的代办旅游合同，旅游主管部门可以督促，但无需监管。
4、旅行社送关服务是否为超范围经营活动。回答是否定的，旅游主管部门不需要对旅行社送关服务做出实质性的监管。理由有二：第一，首先是定性问题。旅行社送关服务究竟是属于何种性质的服务，应当得到明确，对于判断旅行社送关服务是否违规至关重要。笔者以为，旅行社为游客提供的送关服务，应当定性为代办旅游服务。由于旅行社没有提供包价旅游服务，服务仅仅局限于送关，可以推定旅行社为游客提供的服务，并没有超出经营许可范围。也没有被法律所禁止，旅游主管部门就不能监管。
第二，虽然送关服务貌似和出境服务业务有关，好像旅行社就是在从事出境业务，这样的理解也是有所偏颇。比如说，签证公司帮助游客办理签证、航空票务公司帮助游客预订前往美国的机票、订房公司帮助游客预订德国的客房，难道这些企业的服务都应当被查处吗？得出这样的结论显然荒谬。因此，不论该旅行社是否具备出境游资质，但为游客出境旅游活动提供送关服务，不应当受到行政部门的追究，因为为游客而出境游提供送关服务，和组织游客包价旅游具有本质的区别。
5、无资质旅行社经营出境业务的原因所在。无出境资质的旅行社能够从事出境业务，甚至是赴台游业务，存在多方面的原因：从旅行社角度看，具备出境游资质的旅行社毕竟为少数，具备赴台游资质的旅行社更是少之又少，而且主要分布在大城市，县城及农村设立的旅行社及其服务网点较为稀少。从普通市民的角度看，需要获得就近便捷的服务，尤其是中老年游客，对于通过网络获得旅游服务并不适应，到旅行社门店报名，有时也很难对经营资质进行认真考察。
不论是从市场需求看，还是旅行社业务拓展的需要看，只要有业务可做，旅行社通常不会因为资质的问题而拒绝。这其实真实反映出旅游市场供给侧结构性的矛盾，只要结构性问题不解决，要想根治无证无照、超范围经营等现象，难度不小。当然，在现有的法律框架下，虽然有结构性矛盾的存在，并不能成为从事无证无照经营、超范围经营旅游服务业务的正当理由和借口。
质监公告
