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质监公告
   
【恢月说法】从雪乡服务纠纷看旅游市场秩序的监管
发布日期:2018/2/8 来源:旅游投诉 点击次数:634次

     黄恢月 杭州师范学院中文系文学学士,安徽大学中文系文学硕士,北京大学法学院法学本科(远程)。现就职任浙江省旅游局政法处调研员,浙江省旅游法研究会副会长。



《恢月说法》由黄恢月先生专门为本公众号整理编写的旅行业案例说法。旨在通过这个平台,站在法理情的角度对当下的疑点、难点、热点等案例提供一个看点,让更多的人参与互动、提高认识。黄恢月先生一直从事旅游法规研究和旅游纠纷投诉处理,先后出版了十多本有关旅游纠纷处理的著作。


近段时间,几则有关雪乡服务纠纷的案例,直接将黑龙江雪乡推到了舆论的风口浪尖:2017年12月29日,网友在雪乡旅游期间被宰,发表了《雪乡的雪再白也掩盖不掉纯黑的人心!别再去雪乡了!》一文引发强烈关注,时隔半个月的2018年1月14日,网络上曝光了一段视频,一位旅行社导游要游客购买1680元游乐项目,并称“出门旅游要么钱遭罪,要么人遭罪”,甚至直言雪乡“九个月磨刀,三个月宰羊,大家都是羊。”再次引爆网络。后又有媒体曝光,当地的导游由于收取自费项目导致游客被殴打。旅游市场秩序的监管再次成为社会关注的热点。


    一、旅游市场秩序监管理念要更新

    在许多普通大众眼里,只要是旅游,发生的任何和旅游有关的问题,都应当由旅游主管部门监管,雪乡服务纠纷中,网民们几乎一致持这样的观点。游客这样的观点固然值得商榷,但普通大众的观点无可指责,因为要求普通大众对此有清晰的认识也过于苛刻。对于各级政府及其有关职能部门,如果仍然抱持“旅游”就是旅游主管部门职责的观点,显然落后于时代。因为旅游服务跨行业、跨领域,涉及社会的方方面面,法律关系极为复杂,加之游客的出游方式也发生了巨大的变化,旅游主管部门的法律授权非常有限,仅仅是旅游市场秩序监管中的一环,需要相关职能部门按照法律授权,齐心协力,齐抓共管。  


    二、服务纠纷中蕴含的法律关系

    在这三起纠纷中,虽然都可以称之为旅游服务纠纷,但由于合同关系存在差异,蕴含的法律关系并不相同。在第一起纠纷中,游客通过网站预订了住宿酒店赵家大院,游客和赵家大院建立了直接的住宿合同关系。赵家大院没有和游客协商一致,擅自提高住宿费用,违反了合同约定,损害了游客的合法权益。在第二起纠纷中,游客通过旅行社组织前往雪乡旅游,游客和旅行社建立了包价旅游合同关系,导游强迫游客购买自费项目,同样违反了协商一致原则,损害了游客的合法权益。在第三起纠纷中,游客和旅行社建立了合同关系,导游强迫游客参加自费项目,并殴打游客,不仅仅违反了协商一致原则,而且对游客人身权益造成损害。


    三、旅游服务纠纷中法律的适用

    上述服务纠纷中存在的法律关系,大概可以归类为以下三类:第一,民事关系。游客和酒店、旅行社建立的服务合同关系,他们之间自然就成立了民事合同关系。第二,行政关系。由于赵家大院、旅行社、导游服务行为不规范,比如擅自提高房价、擅自收取自费项目费用等,赵家大院、旅行社、导游等经营者和旅游、物价、工商等主管部门之间形成了行政关系。另外,由于导游殴打游客,导致游客权益受损,如果殴打后果并不十分严重的话,该事件所产生的法律关系可以认定为行政关系。第三,刑事关系。从媒体的报道中可以看到,殴打游客的导游已经被有关公安机关刑事拘留,如果最后确认导游行为构成犯罪,该纠纷中就包含了刑事关系。

    在民事关系和行政关系中,有关主管部门可以适用包括《旅游法》、《消费者权益保护法》、《价格法》等在内的法律法规,对相关当事人予以处理:对民事纠纷进行调解,平衡合同当事人之间的权利义务;对违法违规当事经营者和从业人员实施行政处罚。对于殴打游客的导游,如果行为违反了《治安处罚法》,只能由公安机关对其实施行政处罚;情节严重的,由公检法等部门对当事人实施刑事处罚。


    四、旅游主管部门对旅游市场实施监管的依据

    根据行政监管“法无授权即禁止”的原理,各级各类行政机关对于行政相对人的监管,必须得到法律的明确授权,没有法律授权的行政监管称之为行政乱作为。旅游主管部门对于旅游市场秩序的监管也不例外。旅游主管部门对于旅游市场秩序的监管,其法律授权主要有二:

    第一是《旅游法》。《旅游法》第五十五条规定,第八十五条 县级以上人民政府旅游主管部门有权对下列事项实施监督检查:(一)经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可;(二)旅行社的经营行为;(三)导游和领队等旅游从业人员的服务行为;(四)法律、法规规定的其他事项。旅游主管部门依照前款规定实施监督检查,可以对涉嫌违法的合同、票据、账簿以及其他资料进行查阅、复制。   

    第二是《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》(国办发〔2016〕5号)。该《通知》规定了旅游主管部门的监管职责是:依法承担规范旅游市场秩序、监督管理服务质量、维护旅游消费者和经营者合法权益的责任;负责牵头组织对旅游市场秩序的整治工作;负责对组织“不合理低价游”、强迫和变相强迫消费、违反旅游合同等违法违规行为的监管和查处;负责联合相关部门组织查处“黑社”、“黑导”等非法经营行为;主动配合参与打击涉及旅游行业的“黑车”、“黑店”等非法经营行为;负责对涉及其他职能部门职责的投诉及案件进行转办等。

    从《旅游法》规定中可以看出两层含义:旅游主管部门监管的范围和方式。旅游主管部门对于旅游市场秩序的监管范围是,旅行社业务及其从业人员。旅游主管部门对于旅游市场秩序的方式是,对于经营旅行社业务书面资料的查阅和复印。国务院的《通知》赋予旅游主管部门不少的监管职责,但其核心职责依然主要针对旅行社及其从业人员。因此,旅游主管部门所监管的旅游市场秩序,以旅行社市场监管为核心,兼及做好旅游市场秩序监管的协调和配合工作。


    五、全域旅游背景下的旅游市场秩序监管

    在全域旅游背景下,散客化、自助游的出游方式呈现爆炸式增长,直接导致旅游经营者直接参与到旅游服务中,游客选择参加旅行社组织的团队游比例不断下降,旅游服务主体由单一的旅行社演变为多种经营者,旅游市场秩序的监管需要由相关职能部门共同参与,旅游主管部门一家监管旅游市场秩序的时代已经一去不复返。

    按照行业特点进行分类,是一种纵向的大类分类法,比如旅游行业、林业行业、食品行业等,而法律规范的设定是以横向为切入点,覆盖全社会的各个行业和领域,不论社会关系发生在哪个行业或者领域,只要与既有的法律规范相关联,就属于被调整和规范的范畴。因此,在旅游市场秩序的监管中,要以经营服务主体和法律关系为基础,来确定旅游市场秩序监管的主体。

    第一,以对经营服务主体的管辖授权确定监管的主体。如果游客参加了旅行社组织的旅游团,只要发生了与旅游合同服务相关的矛盾和纠纷,比如雪乡服务纠纷中第二个案例和第三个案例,旅游主管部门当仁不让,紧紧抓住导游服务中出现的服务质量问题,维护游客的合法权益,同时,根据《旅游法》等相关规定,在调查核实基础上,对涉事旅行社和导游实施行政处罚。而对于雪乡服务纠纷中第一个案例,旅游主管部门可以受政府委托牵头处理或者调解,但旅游主管部门没有被授予对赵家大院实施行政处罚的权力,应当由有监管职责的部门实施监管。

    第二,以矛盾和纠纷凸显出的法律关系确定监管主体。不论是何种矛盾和纠纷,也不论是哪个领域发生的矛盾和纠纷,只要透过矛盾和纠纷的表面现象,都可以探究到矛盾和纠纷背后的法律关系。一旦确定法律关系,我们就可以通过法律关系,倒推出有权适用该法律关系的监管主体。仍然以前述的雪乡纠纷为例,在第三个案例中,虽然纠纷涉及旅行社和导游,旅游主管部门也有监管的义务,但是,旅游主管部门仅仅可以对旅行社和导游的不规范服务实施监管,而对于导游殴打游客的问题,必须应当由公安机关等部门监管,因为导游殴打游客的行为,违反的是《治安处罚法》或者《刑法》,不能因为殴打游客的是导游,就由旅游主管部门对导游实施行政或者是刑事处罚。

    综上,旅游市场秩序的监管,需要在政府的主导下,相关职能部门按照各自的职责,依照法律授权,各司其职,才能确保旅游市场秩序有序平稳。

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