近日，关于非边境省旅行社开展边境旅游业务的话题，引发了业内的热议。非边境省旅行社是否可以经营边境旅游、如何经营边境旅游，是旅行社和文旅主管部门共同关心的话题。

一、非边境省旅行社经营边境旅游现状

1、旅行社自行组团经营边境旅游业务

判断旅行社是否为自行组团经营边境旅游业务，最为重要的标志之一，就是旅行社是否和游客签订了包价旅游合同。如果旅行社以自己的名义和游客签订了边境旅游的合同，就可以认定旅行社自行组团经营边境旅游业务。如果旅行社没有以自己的名义和游客签订合同，就不属于组团经营边境旅游业务，而是接受了其他旅行社的委托开展边境旅游，委托社包括具有边境旅游资质的旅行社和不具有边境旅游资质的旅行社。

在开展边境旅游业务中，自行组团存在几种不同的类型：第一，旅行社既和游客签订了包价旅游合同，也向游客收取了旅游费用。这是最为标准的组团方式。第二，旅行社和游客签订了包价旅游合同，但向游客收取旅游费用的为另一家旅行社，在此情形下，一般应当认定和游客签订合同的旅行社为组团社。第三，旅行社没有和游客签订包价旅游合同，但向游客收取了旅游费用。此类情形较为复杂，主要是要看收取旅游费用的旅行社，在向游客的介绍过程中，如何明确自己在该旅游活动中的地位和作用加以判断：如果旅行社告诉游客，自己仅仅帮助、协助组团，实际服务提供的是另一家旅行社，就应当认定收取费用的旅行社不是组团社，实际提供服务的旅行社为组团社。反之，就可以认定收取费用的旅行社为组团社。

2、旅行社接受委托经营边境旅游业务

这里所谓的接受委托，是指非边境省旅行社接受具有资质的边境省旅行社的委托，按照委托旅行社制作的旅游线路、旅游价格，帮助组团社收客。在游客报名阶段，接受委托的旅行社应当非常清晰明白地告诉游客，自己不是组团社，而是代理社，并且以组团社的名义签订旅游合同。代理社在接受委托社的委托后，只能在其委托范围内开展业务，行为受到了一定的限制。

关于委托，有些旅行社存在一种错误的理解，就是认为旅行社自行组团边境游团队后，将团队委托给边境省具有边境旅游资质的旅行社接待，也是边境旅游中的委托关系，其实并不然。因为，在边境旅游中，委托社一定是边境省具 有边境旅游资质的旅行社，其他旅行社一定是代理社，旅行社组团后委托边境省具有边境旅游资质的旅行社接待的反委托行为，并不符合边境旅游中的委托原理，核心理由就是非边境省旅行社不具备经营资质。

 二、经营边境旅游业务的法律规定

 旅行社开展边境旅游经营活动的法律制度设计，大致可以分为三个阶段，即1996年前为第一阶段，1996年至2013年为第二阶段，2013年之后为第三阶段。

 1、1996年前边境旅游的法律规定

 1985年颁布实施的《旅行社管理暂行条例》及其《施行办法》，只是对旅行社的类别以及各个类别的经营范围作出了规定，鉴于当时的旅游经营实际，并没有涉及到边境旅游业务。

 2、1996年至2013年边境旅游的法律规定

（1）1996年颁布实施的《旅行社管理条例》，将旅行社经营业务范围分为国际旅行社和国内旅行社。国际旅行社的经营范围没有涉及边境旅游。而在《实施细则》第五条中规定， 国际旅行社经国家旅游局批准，招徕、组织中华人民共和国境内居民到规定的与我国接壤国家的边境地区旅游，为其安排领队及委托接待服务。这是规章中第一次出现了边境旅游业务。

（2）1996年国务院批复并颁布实施的《边境旅游管理暂行办法》第九条规定，非边境省、自治区的公民参加边境旅游，应当向其户口所在地授权经营出国旅游业务的一类旅行社申请，按规定向户口所在地公安机关出入境管理部门申办出境证件，并由边境地区有关旅行社统一办理出入境手续和安排境外旅游活动。

（3）1998年原国家旅游局等四部委颁布的《中俄边境旅游暂行管理实施细则》第二十三条规定，其他省、自治区、直辖市居民参加中俄边境旅游，应当向其户口所在地的代办社报名，由本人直接向户口所在地公安机关申请，交验户口本、身份证，填写出境申请表，提交所在单位或派出所对申请人出境的意见和代办社出具的全额旅游费用发票。公安出入境管理部门审查申请人的有关证明材料，确认其合法资格后，在规定的时间内批准颁发护照，由边境地区的组团社统一办理出入境手续。

（4）2009年颁布实施的《旅行社条例》仍然没有涉及到边境旅游业务。《实施细则》第十条规定，旅行社申请经营边境旅游业务的，适用《边境旅游暂行管理办法》的规定。

 3、2013年以后边境旅游的法律规定

 2013年颁布实施的《旅游法》第二十九条规定，旅行社可以经营下列业务：（一）境内旅游；（二）出境旅游；（三）边境旅游；（四）入境旅游；（五）其他旅游业务。 旅行社经营前款第二项和第三项业务，应当取得相应的业务经营许可，具体条件由国务院规定。

综上所述，可以得出几个结论：第一，边境旅游的开展一直以特别批准或者特别许可的形式存在。第二，在《旅游法》颁布实施前，只要具备出境旅游资质，即使是非边境省的旅行社，也大致就具备了边境旅游业务的条件。

三，《旅游法》颁布实施后，明确边境旅游为旅行社特许经营的业务，边境省的旅行社经营边境旅游业务并不会受到什么影响，而对于非边境省旅行社而言，就陷入了尴尬：如果旅行社要经营边境旅游业务，首先要获得许可，而非边境省旅行社却永远无法取得许可。因此，按照《旅游法》的规定，非边境省旅行社开展边境旅游即可视为非法。

三、非边境省旅行社开展边境旅游的法律障碍

1、非边境省旅行社自主开展边境旅游的法律障碍

《旅游法》第二十九条的规定包含了两层含义，第一，出境旅游和边境旅游均为旅行社的特许经营范畴，要获得出境旅游和边境旅游，还需要经过行政部门的特许。换句话说，判断旅行社是否可以开展出境旅游和边境旅游，要看旅行社业务经营许可证中是否注明了出境旅游和边境旅游的经营范围。第二，出境旅游和边境旅游分属于不同的经营范围，既不能将出境旅游和边境旅游混为一谈，也不能将两者简单地划等号，不能认为具备了出境旅游资质，就天然地可以从事边境旅游业务。

2、非边境省旅行社接受委托开展边境旅游的法律障碍

一种观点认为，《旅游法》第六十条规定，旅行社委托其他旅行社代理销售包价旅游产品并与旅游者订立包价旅游合同的，应当在包价旅游合同中载明委托社和代理社的基本信息。依据此规定，非边境省旅行社接受具有边境旅游资质的旅行社的委托，开展边境旅游就不存在法理上的障碍，旅行社之间的委托收客行为，就可以按照法无禁止即可为的原则进行。

另一种观点认为，如果单纯从该法条看，这样的理解没有错。因为该法条不仅没有禁止旅行社之间的委托，而且为相互委托制定了一些规则，从这个意义上说是鼓励相互委托。但关键的问题仍然是，只要结合了《旅游法》第二十九条的规定就会发现，由于有边境旅游特许经营的规定在先，就为边境旅游的经营和委托设定了先决的限制行条件，旅行社之间的委托收客就必须在同等资质范围内进行，即接受委托的旅行社也需要具有边境旅游资质，而现实是除了边境省之外，其他地区的旅行社都不具备边境旅游资质，也就无从谈起是否委托、如何委托的话题。笔者同意后一种观点。

四、非边境省旅行社开展边境旅游急需解决的法律障碍

1、边境旅游的经营现状需要

毋庸讳言，除了少数具备边境旅游资质的旅行社之外，我国大部分旅行社并不具备边境旅游的资质，而实际从事边境旅游业务的旅行社数量可观。一方面是边境旅游业务无法单纯依靠边境省旅行社的自行招徕和组织。因为如果仅依赖这些旅行社的招徕和组织，客流有限，最终的结局就是该业务的难以为继；另一方面，全国大部分旅行社实际上均以不同的方式从事过边境旅游业务，这说明我国公民对边境旅游有强烈的需求，边境旅游在我国有广阔的市场。因此，如何更加稳妥有序推进边境旅游业务的开展，呼应广大市民的需求，就摆到了主管部门的面前。

2、拓展旅行社从事边境旅游的渠道

从旅行社经营边境旅游的角度说，拓展团队边境旅游经营渠道不外乎两种方式：第一，增加边境省具备边境旅游资质的旅行社数量。该方式会受到一定的限制，主要是因为边境省旅行社的数量有限。第二，制定相关规定，明确授权具备边境旅游资质的旅行社可以委托非边境省旅行社代理招徕和组织。只要这个渠道能够更加便捷和畅通，就等同于打通了人体的奇经八脉，游客将源源不断，边境旅游可以永续发展。

3、边境旅游的法律规定需要具体化

《旅游法》第二十九条在明确旅行社的业务范围、明确边境旅游必须得到特别许可的同时，还为如何规范开展边境旅游业务预留了法律口子，即旅行社开展边境旅游所必须具体的条件由国务院作出规定。有关部门可以在调查研究的基础上，按照《旅游法》的规定，对已经出台的关于边境旅游管理的规定进行修订，制定出符合我国当前边境旅游实际需求的规定，交由国务院审定后发布即可解决上述问题。